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市政府新闻办11月20日举行市政府新闻发布会，市经信委主任陈鸣波介绍了上海《关于促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》；市规土局局长徐毅松介绍了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》。市经信委副主任吴金城、市规土局副局长岑福康和市发改委副巡视员裘文进出席发布会，共同回答记者提问。
一、《关于促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》
十一届市委四次全会以来，李强书记在多个场合强调，上海要“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”，成为了上海新一轮经济发展的明确导向。上海这次制定促进资源高效率配置、推动产业高质量发展的“双高意见”，就是作为践行四个“论英雄”的具体举措和实际行动。“双高意见”用七个部分，提出了20条具体举措。
（一）立足全局加强谋划，明确经济高质量发展新方向
把经济高质量发展放在贯彻新发展理念、放在服务全国发展的大局中来看，首先必须坚持深化改革的总体取向，打开经济高质量发展的战略空间、制度空间。尤其是上海比其他省市更早进入结构性调整转型期，推动产业经济高质量发展有基础有条件，需求也更加地迫切。其中最核心的一条就是，上海产业经济在资源环境紧约束的条件下，必须把关注点放在提高要素资源配置效率上，加快破解激励约束机制不顺、新旧动能转换机制不畅等问题，实现“向存量要空间、以质量求发展”。
围绕上面这些考虑，上海着重从三个方面明确新思路新方向。第一，是通过规划引领、标准引导，优化产业战略方向和项目准入标准，明确产业高质量发展的基本内涵和要求。第二，通过“3+5+X”重点区域率先示范、零星工业用地自主转型升级，推动多主体、多形式的“腾笼换鸟”，明确资源高效率配置的推进路线。第三，通过建立资源利用效率评价标准，以及土地、财政、金融等差别化引导，明确政策支撑体系，促进要素资源聚焦实体经济，进一步优化上海的营商环境。
（二）强化产业统筹引领，促进区域特色产业品牌集聚
上海要着力构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系，必须统筹优化全市产业定位和空间布局，作为推动经济高质量发展的重要支撑。上海11月7日正式发布了上海市产业地图，按照打响“四大品牌”的总体部署，覆盖一二三全产业链，聚焦16个区、67个重点区域、27个重点行业，共编制了101张产业地图。
重点是聚焦国家战略需求，强化前沿科技、核心产业布局，力争突破“卡脖子”瓶颈、加快推动产业化。比如在新一代信息技术、民用航空、生物医药等战略领域强化布局，代表国家参与全球经济的合作与竞争。还要依托产业地图推动各区和重点区域着力发展主导产业。比如浦东聚焦集成电路、航运贸易，嘉定聚焦汽车产业，松江重点发展智能制造装备等，促进优势更优、特色更特、强项更强，提高上海产业的集中度和显示度。
（三）聚焦资源高效优配，通过制度创新明确绩效导向
在“双高”意见中，主要聚焦“评、配、管、引”四个环节，建立推动产业高质量发展的制度体系。一是构建资源利用效率评价制度。市级明确评价指导原则，各区因地制宜制定具体办法，以用地用能、劳动效率、科技创新、污染排放等为核心，明确“高产田”和“低产田”的分类标准。二是实施要素差别化配置机制。以评促转、以配促优，在产业准入、技术改造、电价、环保等方面，深化差别化政策指导。三是严格产业全生命周期管理。严格产业项目准入标准，加强过程监管和动态评估，实施高于国家要求的产业结构调整负面清单。四是制定高质量发展的指标体系。针对具体产业领域，制定高质量发展指引；加强产业园区评价监管，提升服务能级。
（四）多措并举腾笼换鸟，加快推动空间集约产业提质
要推动产业经济的整体转型提质，就必须加快腾笼换鸟、凤凰涅槃。上海这些年一直坚持推动产业结构调整，2016-2017年就调整了2600多个产业项目，为新动能发展创造条件、留出了空间。但要进一步盘活存量资源，用于新兴产业发展，还面临“倒剪刀差”、利益平衡等很多障碍；改革进入了深水区，必须要拿出敢啃硬骨头的勇气，持续推动质量变革。
上海推进腾笼换鸟，必须讲究科学方法，要坚持以市场手段为主，更加注重发挥四个“论英雄”的作用，以“正向激励+反向倒逼”的政策，加快淘汰落后产能、盘活存量土地。主要有三种途径：一是土地收储，统筹用于更高质量的产业项目；二是市场流转，将资源从低效企业转向高效企业；三是原地转型提升，通过企业技改，加大智能化、绿色化改造。“民营经济27条”里也提出，大力支持优质企业技术改造。
（五）瞄准提高经济密度，优化产业能级和核心竞争力
上海要提高经济密度，必须围绕资源投入、产业创新、空间集约、集群发展、政策配套等，构建起集产业链、创新链融为一体的经济要素体系；尤其是“好地段要做好产业，好资源要用于高质量发展”。“双高意见”里也明确，要实施“3+5+X”区域整体转型高质量发展战略，建立起市级统筹机制，促进资源向重点区域、优质企业和产品集中，加快建设强度高、创新浓度高、经济密度高的“产业新区”。
从发展模式上，在这些区域着力布局高端高新产业、引进优质高效项目，特别是吴泾、高桥、南大、吴淞、桃浦五大重点转型区域，要重点引进智能硬件、人工智能、车联网、健康服务等创新资源集聚度高、成长空间大的新兴产业龙头企业、创新项目；支持金山二工区、星火开发区等若干区域，打造“二产转二产”的示范区域。从政策配套上，也探索了一些创新方式，比如顺应科技革命、产业变革和产城融合趋势，提出土地复合混合利用、“产业上楼”、带建筑收储等创新政策。
另外，上海正在加快制定资源利用效率评价办法，更新2018版的产业用地指南、产业结构调整负面清单等，预计年内都会推出，作为“双高意见”的配套文件。
二、《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》
2018年11月16日市政府正式印发了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》，简称“高质量用地政策”，这是贯彻党中央关于高质量发展的总体要求和习近平总书记视察上海时的相关指示精神，落实上海“五个中心”建设、提升城市能级和核心竞争力的相关部署，实施“上海2035”总体规划，所制订的用地政策，将指导今后几年上海的土地利用和管理工作。
（一）政策制订的背景和过程
上海2014年提出节约集约用地系列政策，经过全市上下的共同努力，政策效用初步显现，有力地保障了经济社会发展的需要。进入新时代、面对新要求、对标新定位，上海土地供需矛盾依然突出，土地利用质量仍有差距，突出表现在土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等方面。
针对这些问题，李强书记多次批示，要求对照全球城市标准，学习国际国内兄弟城市做法，加快研究推出高质量用地政策。应勇市长明确指出，上海的土地利用，要实现更集约、更高效、更可持续的高质量利用。经过广泛听取各区、部分园区和企业的意见后，研究形成了“高质量用地政策”。
（二）政策主要考虑
这次“高质量用地政策”，从上海的土地资源现状出发，统筹落实高质量发展和高品质生活的总体要求，坚持“四个论英雄”的工作理念，聚焦支持实体经济，服务民营、外资、国资共同发展，保障先进制造业发展，着力打造与卓越全球城市相匹配的高质量发展空间；同时，贯彻新发展理念，坚持生产、生活、生态空间相协调，完善城市功能，补齐公共服务设施短板，营造15分钟社区生活圈，着力打造最有吸引力的高品质生活空间。
在政策导向和策略路径方面，坚持对标卓越全球城市的空间布局，对标国内最高、国际一流的用地绩效，对标国际化大都市的空间治理，统筹全域土地资源，致力于“向存量要空间、以质量促发展”，更多依靠优化存量资源配置，扩大优质资源供给，提高土地资源配置效率，提升土地利用绩效，促进发展新动能形成，全面提升土地综合承载容量和经济产出水平。
（三）政策主要内容
1、在支持实体经济，服务民营、外资、国资共同发展方面，研究制定了高质量的土地供给、存量盘活和规划空间政策
一是五方面的产业用地供应政策，包括“带产业项目”全要素、标准化出让的供地模式，弹性出让年期和先租后让的用地方式，实行底线管理并与产业绩效挂钩的用地价格，以全生命周期用地绩效评价和土地退出为核心的管理机制，以园区平台、领军企业为重点的差别化政策。
二是五条存量土地盘活路径，包括收储、转型、提容、节余转让、低效退出，进一步创新利益平衡机制，丰富盘活政策路径，调动各方盘活存量产业用地的积极性，建立低效用地倒逼机制，引导土地资源合理流动和高效配置，加大向存量要空间的力度。
三是综合性的开发强度策略，按照“总量控制、结构优化、分类引导、保障产业需求”的原则，实行开发强度分层分区管控，保持合理开发强度，提升城市空间品质。对产业用地，按产业需求核定开发强度，同时加强事中的产业建筑方案审核、和事后的全生命周期监管，助力提升城市经济密度，
2、在保障生态空间，统筹生产、生活、生态功能相协调方面，研究制定了覆盖全域土地资源的政策措施
一是统筹生态、农业、城镇“三大空间”，扩大生态空间，到2035年市域生态用地占陆域总面积比例超过60%。保障农业空间，落实2035年150万亩永久基本农田保护任务。优化城镇空间，至2035年规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。
二是落实四条控制线管控。建立全域生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线四条控制线管控体系，加强土地用途管制和空间管制，优化城乡建设用地结构，提高城市综合承载力。
三是加大减量化力度。结合“五违四必”生态建设和产业结构调整，加大力度推进开发边界外建设用地减量化，在助力生态建设的同时，推动城市空间的优化腾挪。
3、在营造15分钟社区生活圈，补齐公共服务设施短板，打造最有吸引力的高品质生活空间方面，提出了一系列政策措施
一是完善城市更新实施机制，以落实公共要素、补齐公共设施短板为重点，分类引导公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区等各类功能区域实施更新。
二是推进旧区和城中村改造，以保护历史风貌为原则，通过带保护方案招拍挂、定向挂牌、组合出让等供地方式支持中心城旧区改造。以强化区域功能、基础设施和公共服务配套为重点，开展城中村改造。
三是高效配置乡村土地资源。落实乡村振兴战略，优化调整村庄用地布局，实施综合生态修复，提高乡村空间品质，试点打造“新江南田园”。
四是统筹开发强度政策，坚持“以强度换空间，以空间促品质”，提高开发强度后腾挪出的土地用于增加公共空间、绿化、服务设施等。
（四）相关配套文件
“高质量用地政策”不止是一个文件，而是一个政策体系。在研究制定《若干意见》的同时，上海还同步制订了高质量利用产业用地的实施细则、容积率管理实施细则、乡村振兴规划土地政策、低效用地退出行动方案等20个配套政策文件和行动方案，来支撑“高质量用地政策”落地。
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