市政府新闻办4月26日举行市政府新闻发布会，市政府法制办主任茆荣华、市编办副主任金跃明分别介绍了新出台的《上海市行政审批告知承诺管理办法》相关情况。浦东新区法制办主任黄爱武出席发布会，共同回答记者提问。
（一）
市政府法制办主任茆荣华介绍了《办法》的背景情况和主要内容。
《上海市行政审批告知承诺管理办法》经2018年4月9日市政府第8次常务会议审议通过，市政府令第4号发布，将于今年5月1日起施行。此次立法是在总结上海实施行政审批告知承诺实践经验的基础上，对告知承诺制度进行规范的首个创制性地方政府立法。
一、背景情况
今年1月31日，国务院下发《关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》，要求上海制定行政审批告知承诺管理办法。市政府常务会议在审议2018年市政府规章立法计划时，应勇市长明确提出将该《办法》作为今年市政府规章的第一个正式项目，尽快出台。根据国务院批复和市领导指示的要求，市政府法制办与市编办、浦东新区政府成立了联合起草小组，启动了相关立法程序。
在《办法》制定过程中，市政府法制办在“中国上海”门户网站上公布草案全文，广泛征求社会公众意见，还通过座谈会、现场调研等形式，听取各区政府、行政审批机关以及专家学者和行政相对人的意见。社会各界普遍反映，采取告知承诺方式实施行政审批，不仅是对传统行政管理理念的突破，也是对原有行政审批流程的再造，对于优化行政审批程序，提高行政效率，推动政府职能转变、改善营商环境具有重要意义。同时，立法调研中也反映了一些具体问题，包括：告知承诺在重点改革领域的推进力度还有待加强，告知承诺的适用领域和事项范围还需要进一步扩展，对违反承诺的被审批人缺乏明确有效的惩戒手段，事中事后监管缺乏依据和抓手等。为此，《办法》在全面评估总结浦东新区“证照分离”改革试点工作的基础上，明确告知承诺的事项范围、规范办理程序、强化相关责任，特别是对告知承诺事项的事中事后监管作了进一步细化和完善，确保放开准入与严格监管相结合，真正实现审批更简、监管更强、服务更优的改革精神。
二、《办法》的主要内容
《办法》共二十一条。主要规范了三方面内容：一是界定告知承诺的含义，明确告知承诺事项范围；二是规范告知承诺的办理程序；三是强化对告知承诺事项的事中事后监管。
（一）关于告知承诺的事项范围。《办法》明确，除直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项以及依法应当当场作出行政审批决定的行政审批事项外，对审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项，审批机关可以实行告知承诺；同时，考虑到行政审批事项的复杂性，《办法》规定，具体事项由市和区审批改革部门根据各自权限，会同相关行政审批机关确定，并向社会公布。
（二）关于行政审批告知承诺的办理程序，主要从告知、承诺和作出审批决定等三方面作了明确。
1．关于行政审批机关的告知。《办法》规定，对实行告知承诺的行政审批事项，行政审批机关应当制作告知承诺书格式文本，并在办公场所和部门网站上公示。行政审批机关收到申请后，应当通过告知承诺书，向申请人告知行政审批事项所依据的主要法律、法规、规章的名称和相关条款，准予行政审批应当具备的条件，需要申请人提交材料以及相应的法律后果等。
2．关于申请人的承诺。《办法》规定申请人收到告知承诺书，愿意作出承诺的，应当就已经知晓行政审批机关告知的全部内容，自身能够满足行政审批机关告知的条件、标准和技术要求，能够在约定期限内提交行政审批机关告知的相关材料，以及愿意承担不实承诺、违反承诺的法律责任等内容作出确认和承诺。
3．关于作出审批决定。《办法》规定，申请人应当按照告知承诺书的约定，向行政审批机关提交相关材料；行政审批机关收到经申请人签章的告知承诺书以及告知承诺书约定的材料后，能够当场作出行政审批决定的，应当当场作出行政审批决定。
（三）关于对告知承诺事项的事中事后监管，《办法》从撤销行政审批决定、违反承诺的法律责任、失信惩罚、社会监督和行政责任等方面作了明确。
1．关于行政审批决定的撤销。《办法》明确，作出准予行政审批决定后，被审批人在约定期限内未提交材料或者提交的材料不符合要求的，以及行政审批机关在后续检查中发现被审批人实际情况与承诺内容不符，要求其整改但逾期拒不整改或者整改后仍不符合条件的，行政审批机关应当依法撤销行政审批决定。
2．关于违反承诺的法律责任。《办法》明确，行政审批机关按照办法规定实施后续监管时，对违反承诺的被审批人可以给予警告；对违反承诺且造成危害后果的，可处1万元以上10万元以下罚款；对违反承诺且造成严重危害后果的，可处10万元以上30万元以下罚款；对被审批人的其他违法行为，行政审批事项所依据的法律、法规和规章有处罚规定的，行政审批机关可以从重处罚。
3．关于失信惩罚。《办法》明确，被审批人的失信信息按照有关规定，同步纳入上海市公共信用信息服务平台，并要求行政审批机关建立申请人、被审批人诚信档案，对不履行承诺的申请人、被审批人不再适用告知承诺的审批方式。
4．关于社会监督。《办法》明确，经行政审批机关和申请人双方签章的告知承诺书，应当作为行政审批决定和行政审批证件的组成部分，并由行政审批机关依法公开；同时，鼓励被审批人主动公开告知承诺书，接受社会公众监督。
5．关于行政审批机关的行政责任。《办法》明确，对行政审批机关在实施告知承诺过程中的不作为、乱作为等行为，由上级行政机关或者有关部门责令改正，并可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
（二）
市编办副主任金跃明介绍了本市行政审批告知承诺实施情况和成效。
行政审批告知承诺，在国外是一种比较常见的管理方式，广泛适用于商业许可、建设项目审批和市场监管等领域。上海作为国内最早实行行政审批告知承诺的城市，早在1999年，就在对美国、香港、新加坡等部分发达国家（地区）的审批方式进行调查研究和经验借鉴的基础上，率先开展了行政审批告知承诺制度的改革试点，在部分行政审批事项中实施了告知承诺的审批方式，探索转变政府职能的具体实现途径，使行政审批的运作机制更加有效合理，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。
一、本市行政审批告知承诺实施情况
为规范行政审批告知承诺制度，上海市人民政府在试点的基础上，于2004年2月、2009年4月、2012年4月、2017年10月先后出台了《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见（试行）》、《上海市行政审批告知承诺试行办法》和《上海市行政审批告知承诺办法》等规范性文件，并于2009年4月，公布了上海市行政审批告知承诺书格式文本（样本），不断完善行政审批告知承诺管理制度，明确行政审批告知承诺的适用范围、办理程序、后续监管等内容。全市已先后对165项行政审批事项实施了告知承诺，近三年每年通过告知承诺实现当场发证40－50万件。
此外，在“证照分离”改革试点中，又选择了42项行政审批事项开展告知承诺改革试点。2015年12月，《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》（国函〔2015〕222号）明确，对道路普通货运经营许可（货运出租、搬场运输除外）、公共场所卫生许可、中外合作职业技能培训机构设立审批等26项行政审批事项开展告知承诺改革试点。2018年1月，《国务院关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》（国函〔2018〕12号）明确，对乙级、丙级建设工程监理单位资质审批、人民防空工程设计乙级及以下资质审批、旅行社业务经营许可等16项行政审批事项开展告知承诺改革试点，同时批复要求“制定上海市行政审批告知承诺管理办法，多措并举完善监管，做到放开准入和严格监管相结合，守住社会安全、生产安全、生态安全、医疗卫生安全等底线，真正做到审批更简、监管更强、服务更优”。
二、实施成效
告知承诺审批方式实行以来，在推进政府职能转变、强化企业主体责任，降低政府管理运行成本和企业商务成本，改善营商环境等方面，取得了良好的成效，企业办证时间更少、办证手续更简便、办证费用进一步降低、办证准备材料进一步减少，办事效率进一步提高。
《上海市行政审批告知承诺管理办法》施行后，将从深层次上进一步完善告知承诺管理制度，推进政府治理能力的现代化建设。
一是推进政府职能转变。在告知承诺审批方式中，政府职能从事前的直接把关，转变为事前的间接把关，主要职能是通过事中事后监管督促申请人落实审批条件。
二是推进政府管理理念转变。实施告知承诺审批方式，改变了“重审批、轻监管”和“重管理、轻服务”的情况，使申请人清楚了解政府对其管理的内容和要求，引导申请人接受法律的指引，自觉遵守法律。
三是推进社会诚信体系和现代法治社会的建设。告知承诺审批方式将诚实信用原则引入行政关系，在行政机关与行政相对方人双方承诺和信赖的基础上实施行政审批，将推动企业自主管理、自我约束，增强企业的法律意识和社会责任意识。
四是推进政府廉政建设。实行告知承诺审批方式，使申请人更加清晰了解审批程序和审批条件要求，使审批更具有可操作性、可预见性，使得行政审批更加公开透明，有利于推进廉政建设。
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