旅发〔2016〕59号
吉林、上海、江苏、浙江、湖南、广东、广西、海南、四川省（自治区、直辖市）旅游发展委员会、旅游局：
为贯彻2016年全国旅游工作会议精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）要求，全面推进导游体制改革，拓宽导游执业渠道，推动旅游服务“供给侧改革”，适应人民群众不断发展的旅游需求，营造公平有序的旅游市场环境，国家旅游局决定于2016年5月正式启动在江浙沪三省市、广东省的线上导游自由执业试点工作，在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都的线上线下导游自由执业试点工作。
现将《导游自由执业试点实施方案》、《导游自由执业试点管理办法（试行）》印发给你们，请按照相关要求积极开展导游自由执业试点工作。在实施过程中发现问题，请及时反馈至国家旅游局。
附件：
1.导游自由执业试点实施方案
2.导游自由执业试点管理办法（试行）
国家旅游局
2016年5月5日
附件1
导游自由执业试点实施方案
为贯彻2016年全国旅游工作会议精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）要求，针对旅游市场发展的新形势、新特点、新需求，积极推动导游管理体制改革，促进旅游业创新发展，国家旅游局决定开展“导游自由执业试点”工作，特制定如下工作方案。
一、指导思想
以党的十八大及十八届三中、四中和五中全会精神为指导，以深入贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》及2016年全国旅游工作会议精神为核心，充分发挥市场配置资源的决定性作用，坚持问题导向，坚持改革创新，坚持科学发展，畅通导游执业发展渠道，推动旅游服务“供给侧改革”，适应人民群众不断发展的旅游需求，营造竞争有序、诚信守法的旅游市场环境。
二、工作目标
通过开展导游自由执业试点工作，建立健全导游自由执业管理制度和服务规范，搭建全国导游公共服务监管平台，推动企业建立安全有序、优质便利的网络预约导游服务平台，建立导游自由执业管理与保障体系，建立健全导游执业记录、以游客满意度为导向的社会评价体系，为下一步扩大试点或全面推进提供支撑。
三、工作原则
（一）改革创新，稳步推进。积极顺应市场新需求，选择旅游市场秩序好、导游管理基础好、有市场需求的地方开展导游自由执业试点工作，充分运用信息技术，促进供需信息更加对称，促进导游与游客实现双向选择，拓宽导游执业渠道，满足日益增长的游客需求。
（二）政府引导，市场参与。旅游主管部门制定导游自由执业管理办法和服务规范标准，建立全国导游公共服务监管平台，提供导游认证，汇总共享导游执业评价信息；鼓励企业积极参与搭建、宣传导游与游客的供需交易平台，加强导游的培训与管理，妥善处理有关投诉，为游客提供优质导游服务。
（三）社会监督，多元共治。借助信息技术手段，建立健全游客对导游服务的评价体系，促使导游用优质服务获取更多执业机会，发挥市场的力量对导游进行优胜劣汰。
四、主要任务
（一）国家旅游局主要工作
1.部署开展试点工作（5月初完成）
在江浙沪三省市、广东省开展线上导游自由执业试点工作，在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都开展线上线下导游自由执业试点工作；引导具有一定实力的OTA企业、在线服务发展较好的旅行社参与试点工作；制发试点工作通知，部署启动试点工作。
2.起草《导游自由执业试点管理办法》（试行）（5月初完成）
制定《导游自由执业试点管理办法》（试行），明确自由执业导游的准入条件、执业范围、权益保障及违法行为的法律责任等，明确参与试点的网络预约平台及线下机构进入和退出条件、契约规范要点及承担的资格审核、培训管理、保险和激励保障、投诉处理、先行赔付、突发事件处置责任等。
3.搭建全国导游公共服务监管平台（5月底完成）
国家旅游局建立全国统一的“全国导游公共服务监管平台”，制定平台相关接入标准，提供自由执业导游身份认证，公布提供导游自由执业业务的机构名单，收集汇总导游执业和游客评价信息。
4.建立导游自由执业服务规范行业标准和综合评价体系（5月底完成）
制定《导游自由执业服务规范》行业标准，建立一套导游自由执业的服务标准，规范自由执业的服务要求和内容，推动导游自由执业服务质量的提高。建立导游自由执业综合评价体系，建立结合游客评价、“用人单位”与旅游部门奖惩情况、导游等级、执业和培训时长等的导游执业综合评价制度，制定评价标准和评价流程。
5.制定导游自由执业示范合同（5月中旬完成）
制定导游自由执业示范合同，包括导游自由执业服务示范合同、提供导游自由执业业务的机构与导游的服务合同、提供导游自由执业业务的机构与游客的服务合同等。在合同中明确各方权利义务和责任分担，有利于妥善处理导游自由执业过程中的纠纷。
6.指导旅游企业参与试点工作（5月中旬启动）
鼓励有一定影响力的OTA平台、在线旅游业务发展较好的旅行社，及旅游咨询中心、旅游集散中心、A级景区游客中心等线下旅游机构积极参与试点工作，搭建网络预约平台或“线下导游自由执业”信息系统，履行自由执业导游的资格审核、保险保障、岗前培训、咨询调解、投诉处理、先行赔付、应急处理等职责，保障自由执业导游在执业过程中的人身财产安全和旅游者的合法权益。
7.制定《导游自由执业投诉处理办法》，构建调解+行政执法+仲裁+司法诉讼四位一体的联合处理机制（5月启动）
国家旅游局联合最高人民法院，加强旅游派出法庭、巡回审判机构建设。制定《导游自由执业投诉处理办法》，畅通投诉渠道、明确处理流程，积极推动建立以当事人和解、人民调解、行政调解、司法调解相互补充的大调解机制，并实现与仲裁、行政执法、司法诉讼的有效对接，使导游自由执业产生的纠纷在法制框架下得到高效解决。
8.导游自由执业试点动态评估（5月-8月实施）
国家旅游局制定《导游自由执业试点工作评估方案》，启动第三方机构对试点情况的动态评估，总结提炼可复制可推广的成果，提出存在的问题和下一步推广的工作意见和建议。
（二）试点地区旅游主管部门的主要工作
1.加强导游自由执业的动员部署和宣传（5月启动）
试点地区旅游主管部门要明确相关责任人和具体部门，做好自由执业的政策解读和宣传动员，吸引更多符合条件的导游积极参与到试点工作中；推荐本地区符合条件的线上企业及旅游咨询中心、旅游集散中心、A级景区游客中心等线下旅游机构积极参与导游自由执业试点，指导其做好导游身份审核、培训管理、保险和激励保障、投诉处理、突发事件处置等；做好本地区主要A级景区对自由执业导游免票或优惠等协调工作；通过各类媒体加强导游自由执业的宣传，引导游客知晓导游自由执业的服务范围和要求，促进广大游客积极支持和评价导游的工作。
2.开展自由执业导游信息的收集筛选（5月底完成）
试点地区旅游主管部门按照导游自由执业的从业条件要求，通过全国导游公共服务监管平台筛选符合条件的导游，完善导游奖惩信息等，并动态增补新注册的导游信息。
3.加强对导游自由执业的服务监管（试点期间）
试点地区旅游主管部门通过“全国导游公共服务监管平台”对提供导游自由执业业务的机构、注册导游进行动态监管，并结合游客评价、投诉信息等线索及实地巡查情况，对涉嫌违反相关法律法规及《导游自由执业试点管理办法》（试行）的行为依法进行调查处理，并及时将有关情况上报国家旅游局，国家旅游局将视情节暂停或取消其参与导游自由执业试点工作，将其列入旅游经营服务不良信息。
4.畅通投诉受理渠道，做好投诉处理工作（试点期间）
各地要积极落实《导游自由执业投诉处理办法》，充分发挥“12301”等旅游服务热线和旅游投诉举报网络平台作用，及时受理有关投诉，做好纠纷调解、疏导工作，对调解不成的，引导当事人向人民法院起诉，形成“调诉对接”，通过调解+仲裁+行政执法+司法诉讼的方式，多途径有效解决导游自由执业产生的纠纷。
5.加强沟通协调（试点期间）
各地要积极协调保险机构做好导游自由执业责任保险的投保和理赔工作；要及时总结试点工作中的经验和做法，及时发现试点工作中出现的新情况、新问题，并反馈至国家旅游局。
附件2
导游自由执业试点管理办法（试行）
第一章总则
第一条为满足新形势下旅游市场发展需要，建立导游服务质量与收入水平相一致的激励保障机制，推动导游管理体制改革，促进旅游业改革发展，规范导游自由执业试点工作，特制定本办法。
第二条本办法适用于开展导游自由执业试点的地区。
第三条 本办法所称导游自由执业，包括线上导游自由执业和线下导游自由执业两种方式。
线上导游自由执业是指导游向通过网络平台预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式。
线下导游自由执业是指导游向通过旅游集散中心、旅游咨询中心、A级景区游客服务中心等机构预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式。
本办法所称导游自由执业试点，是指在国家旅游局确定的试点区域内，开展导游自由执业。
第四条 导游在开展自由执业试点的地区，可以自主选择从事自由执业或者接受旅行社聘用委派执业。
第五条 自由执业的导游，人格尊严受到尊重，其人身安全不受侵犯。对下列情形之一的要求，自由执业的导游人员有权拒绝：
（一） 侮辱其人格尊严的要求；
（二）违反其职业道德的不合理要求；
（三）与我国民族风俗习惯不符的要求；
（四）可能危害其人身安全的要求；
（五）法律、法规和规章禁止的其他行为。
第六条 国家旅游局确定参与导游自由执业试点的地区，建立全国统一的“全国导游公共服务监管平台”，制定平台接入标准,统筹管理导游自由执业试点工作。
试点地区旅游主管部门通过“全国导游公共服务监管平台”对使用平台的线上旅游企业、线下旅游机构、注册导游进行监督管理，负责导游自由执业试点工作的具体实施。
第七条 旅游者可对自由执业的导游进行评价或投诉，自由执业的导游也可对旅游者不文明行为等进行举报、点评。
第二章导游自由执业的条件
第八条 持有在试点地区注册的初级及以上导游证，身体健康、且2年内未受到行政处罚的导游，由各试点地区旅游主管部门审核，可以参与导游自由执业。
第九条 参与自由执业的导游应具有导游自由执业责任保险，每次事故每人责任限额不低于50万元人民币。用于导游自由执业过程中对旅游者和第三人人身财产及其他损失的赔偿。
鼓励参与自由执业的导游投保导游执业综合保险等商业保险，保障导游自身权益。
第十条提供线上导游自由执业业务的机构是依法搭建导游服务网络预约平台、在国家旅游局备案从事导游自由执业业务的企业法人。
第十一条 提供线上导游自由执业业务的机构，应具备依法开展网络预约导游服务的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，具备保障数据安全、数据真实的技术能力，服务器设置在中国大陆。其搭建的网络预约平台使用电子支付的，应与银行、非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议。
提供线上导游自由执业业务的机构搭建的网络预约平台，应按统一接口标准接入“全国导游公共服务监管平台”，开展导游身份认证，实时传送导游执业信息和游客评价信息。
外商投资企业开展导游自由执业业务的，应当符合法律规定及外商投资国家安全审查的相关要求。
第十二条 提供线下导游自由执业业务的机构，是在国家旅游局确定的线下导游自由执业试点区域内，经试点地区旅游主管部门审核的旅游咨询中心、旅游集散中心、A级景区游客中心等线下旅游机构。
提供线下导游自由执业业务的机构，由省级旅游主管部门向国家旅游局备案。
第十三条 提供线下导游自由执业业务的机构，应以电子信息或在明显位置张贴等形式，公示通过本机构开展自由执业的导游的基本信息和执业信息，便于旅游者查询选择。
提供线下导游自由执业业务的机构，应建立“线下导游自由执业”信息系统，与国家旅游局“全国导游公共服务监管平台”对接，开展导游身份认证，实时传送导游执业信息和游客评价信息。
提供线下导游自由执业业务的机构，应与银行、非银行支付机构签订协议，通过电子支付方式提供导游服务费支付结算服务。
第十四条 提供线上、线下导游自由执业业务的机构应与通过本机构开展自由执业的导游、通过本机构预约导游服务的消费者签订服务协议，明确各方权利义务。
第十五条 提供线上、线下导游自由执业业务的机构应制定完善内部管理制度，按照本办法规定审核自由执业导游的资格，建立岗前培训、咨询调解、投诉处理、应急处理等配套机制，保障自由执业导游在执业过程中的人身财产安全和旅游者的合法权益。
第十六条 鼓励导游行业组织为提供线上、线下导游自由执业业务的机构推荐在本行业组织注册的导游，并为导游提供执业便利和相关服务。
第三章导游自由执业的管理
第十七条 导游在开展自由执业过程中，应佩戴导游证。
第十八条 自由执业的导游不得从事讲解、向导以外的其他业务。
第十九条 旅行社可以通过线上、线下导游自由执业业务的机构选择自由执业的导游，在试点地区提供单项讲解或向导服务。
第二十条 从事线上自由执业的导游可以选择一家或多家提供线上导游自由执业业务的机构，通过导游服务网络预约平台开展自由执业服务、收取合理报酬，接受平台管理。消费者在线查询、购买、支付、评价导游服务。
第二十一条 从事线下自由执业的导游可以选择一家或多家提供线下导游自由执业业务的机构开展服务并接受管理，通过第三方支付等电子支付方式收取合理报酬。消费者通过“线下导游自由执业”信息系统，购买、支付、评价导游服务。
第二十二条 在开展线上导游自由执业试点的地区，自由执业的导游仅能开展线上自由执业。
在开展线上、线下导游自由执业试点的地区，自由执业的导游可以选择开展线上或线下自由执业，也可以同时开展线上、线下自由执业。
自由执业的导游在多个机构开展服务时，应合理规划，避免服务时间的冲突。
第二十三条 提供线上、线下导游自由执业的机构要及时处理导游自由执业过程中产生的纠纷和投诉，并建立先行赔付公开承诺制度。
试点地区旅游主管部门及质监执法机构受理导游自由执业产生的纠纷和投诉后，应依法及时做出调解或者移交有关部门处理。对调解不成的，引导当事人向人民法院起诉。
第四章法律责任
第二十四条 自由执业的导游应严格遵守本办法规定的执业范围。具有违法违规行为的，按以下规定处罚处理：
（一）服务范围超越单项讲解及向导服务，经营旅行社业务的，按照《旅游法》第九十五条处罚；
（二）导游不经过网络预约平台或线下自由执业业务机构，自行开展自由执业业务的，按照《旅游法》第一百零二条处罚；
（三）在试点地区之外，开展导游自由执业业务的，按照《旅游法》第一百零二条处罚；
（四）自由执业的导游人员强行推销商品和服务，向旅游者兜售、变相兜售物品的，按照《导游人员管理条例》第二十三条处罚；
（五）向旅游者推荐不具有合法资质的餐饮、住宿、购物场所的，按照《导游人员管理条例》第二十四条处罚。
第二十五条 违反本办法规定被吊销导游证的导游，自处罚之日起未逾3年的，不得重新申请导游证，并列入旅游经营服务不良信息，向社会公布。
第二十六条 提供线上导游、线下自由执业业务的机构不得篡改交易、评价、投诉等数据信息，不得吸纳不符合本办法规定条件的人员开展导游自由执业。违反本办法及相关法律法规的，由旅游主管部门责令改正。情节严重的，不再作为提供导游自由执业业务的机构，开展相关服务，停止其与全国导游公共服务监管平台的数据对接，并列入旅游经营服务不良信息，向社会公布。
第二十七条 旅游行政管理人员在导游自由执业试点工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成不良后果的，按照有关规定对相关责任人员进行行政处分；情节严重的，依法追究法律责任。
第二十八条 各试点地区旅游主管部门可以根据本办法，结合当地实际制定具体的实施细则。
第二十九条 本办法所称“以上”、“以下”，均包括本数。
第三十条 本办法自2016年5月5日起施行。
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